1599

Ustavni sud, Veliko veće, u sastavu: predsednik Suda Vesna Ilić Prelić, predsednik Veća i sudije dr Bosa Nenadić, dr Marija Draškić, dr Agneš Kartag Odri, dr Goran Ilić, Sabahudin Tahirović, dr Dragan Stojanović i mr Milan Marković, članovi Veća, u postupku po ustavnoj žalbi Nedžata Beljulija iz Lučana, opština Bujanovac, na osnovu člana 167. stav 4. u vezi sa članom 170. Ustava Republike Srbije, na sednici Veća održanoj 10. aprila 2014. godine, doneo je

ODLUKU

1. Usvaja se ustavna žalba Nedžata Beljulija i utvrđuje da je u upravnom postupku koji se vodi pred Agencijom za privatizaciju u predmetu broj 10-1764/04-1255/02 podnosiocu ustavne žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku, zajemčeno odredbom člana 32. stav 1. Ustava Republike Srbije.

2. Nalaže se nadležnim organima da preduzmu sve neophodne mere kako bi se upravni postupak iz tačke 1. okončao u najkraćem roku.

3. Odbacuje se ustavna žalba Nedžata Beljulija izjavljena protiv odluke Agencije za privatizaciju broj 10-1764/04-1255/02 od 22. decembra 2004. godine.

4. Odluku objaviti u „Službenom glasniku Republike Srbije”.

Obrazloženje

1. Nedžat Beljuli iz Lučana, opština Bujanovac, podneo je 4. maja 2011. godine Ustavnom sudu ustavnu žalbu protiv odluke Agencije za privatizaciju broj 10-1764/04-1255/02 od 22. decembra 2004. godine, zbog povrede načela i prava iz čl. 21, 22. i 76. Ustava Republike Srbije, kao i zbog povrede prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog odredbom člana 32. stav 1. Ustava, u upravnom postupku navedenom u tački 1. izreke.

U ustavnoj žalbi se, pored ostalog, navodi: da je 21. decembra 2004. godine održana javna aukcija za prodaju 70% društvenog kapitala DP „B. b.” iz V. H; da je podnosilac kao jedini učesnik taj deo društvenog kapitala subjekta privatizacije kupio po početnoj ceni od 16.683.000,00 dinara, u skladu sa Zakonom o privatizaciji i Uredbom o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom i da je sačinjen zapisnik o javnoj aukciji od 21. decembra 2004. godine; da je nakon proglašenja kupca Agencija za privatizaciju osporenom odlukom poništila predmetnu javnu aukciju; da je Ministarstvo za privredu i privatizaciju odbilo prigovor podnosioca, nakon čega je u upravom sporu pred Vrhovnim sudom Srbije uvažena tužba podnosioca i poništeno navedeno rešenje, a predmet vraćen tuženom organu na ponovni postupak.

U ustavnoj žalbi se dalje navodi: da je nadležno ministarstvo donelo još dva rešenja kojima je odbijen prigovor podnosioca, da su i ta rešenja poništena u upravnim sporovima i da je tek nakon poništenja trećeg rešenja, drugostepeni organ poništio osporenu odluku Agencije za privatizaciju i predmet vratio prvostepenom organu na ponovni postupak; da je Agencija za privatizaciju primila drugostepeno rešenje 16. aprila 2010. godine, ali do danas nije donela nikakvu odluku; da je podnosilac „sve vreme usmeno i pismeno urgirao” da se ubrza rešavanje ove upravne stvari, a 22. juna 2010. godine podneo je žalbu sa zahtevom da sam drugostepeni organ reši ovu upravnu stvar, ali da do podnošenja ustavne žalbe nikakav odgovor nije dobio.

Podnosilac ustavne žalbe smatra da su navedenim postupanjem Agencije za privatizaciju i nadležnog ministarstva povređena njegova prava garantovana Ustavom, jer je poništaj predmetne aukcijske prodaje „politička odluka ministarstva, nastala pod pritiskom političke lokalne samouprave Vladičinog Hana, a sve pod opterećenjem nacionalne netrpeljivosti”, budući da je on Albanac. U prilog ovoj tvrdnji dostavljeno je obaveštenje predsednika opštine Vladičin Han od 17. decembra 2004. godine, upućeno Ministarstvu za privredu i privatizaciju, „kojim se upravo od ministra traži da isti spreči predmetnu prodaju”.

Ustavnom žalbom se predlaže da Ustavni sud utvrdi povredu označenih prava, kao i da utvrdi da je osporena odluka Agencije za privatizaciju „neustavna i nezakonita”.

2. Saglasno odredbi člana 170. Ustava Republike Srbije, ustavna žalba se može izjaviti protiv pojedinačnih akata ili radnji državnih organa ili organizacija kojima su poverena javna ovlašćenja, a kojima se povređuju ili uskraćuju ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, ako su iscrpljena ili nisu predviđena druga pravna sredstva za njihovu zaštitu.

Prema odredbi člana 82. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS”, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US), ustavna žalba se može izjaviti i ako nisu iscrpljena pravna sredstva, u slučaju kada je podnosiocu žalbe povređeno pravo na suđenje u razumnom roku.

U toku postupka pružanja ustavnosudske zaštite, povodom ispitivanja osnovanosti ustavne žalbe u granicama istaknutog zahteva, Ustavni sud utvrđuje da li je u postupku odlučivanja o pravima i obavezama podnosioca ustavne žalbe povređeno ili uskraćeno njegovo Ustavom zajemčeno pravo ili sloboda.

3. Ustavni sud je u sprovedenom postupku, na osnovu uvida u celokupnu priloženu dokumentaciju i raspoložive spise predmeta broj 10-1764/04-1255/02 Agencije za privatizaciju, utvrdio sledeće činjenice i okolnosti od značaja za donošenje odluke u ovoj ustavnosudskoj stvari:

U zapisniku o javnoj aukciji broj 9, u predmetu aukcijske prodaje 70% društvenog kapitala DP „B. b.” iz V. H, održane 21. decembra 2004. godine, konstatovano je da je kupac subjekta privatizacije Nedžat Beljuli, ovde podnosilac ustavne žalbe, nakon čega je proglašenom kupcu upućen poziv da zaključi i overi ugovor o prodaji društvenog kapitala navedenog subjekta privatizacije.

Osporenom odlukom Agencije za privatizaciju broj 10-1764/04-1255/02 od 22. decembra 2004. godine poništena je javna aukcija organizovana radi prodaje kapitala, odnosno imovine DP „B. b.” iz V. H, održana 21. decembra 2004. godine. U obrazloženju osporene odluke je navedeno da je u postupku utvrđeno da su još dva lica podnela prijavu za učešće na predmetnoj javnoj aukciji, ali da nisu dostavila dokaz o uplaćenom depozitu, zbog čega su obavešteni o tome da su njihove prijave odbijene. Agencija je ocenila da navedena okolnost ukazuje na to da je došlo do prethodnog dogovora između potencijalnih učesnika, koji je rezultirao time da samo jedan od njih uzme učešće na javnoj aukciji i da subjekt privatizacije bude prodat po početnoj ceni, čime je narušen princip slobodne tržišne konkurencije. Stoga je Agencija, polazeći od ovlašćenja iz člana 35a Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom, poništila predmetnu javnu aukciju.

Podnosilac ustavne žalbe je protiv osporene odluke izjavio prigovor Ministarstvu privrede, koji je odbijen rešenjem broj 160-023-02-00035/2005-01 od 21. januara 2005. godine.

Vrhovni sud Srbije, odlučujući o tužbi podnosioca ustavne žalbe izjavljenoj protiv navedenog konačnog upravnog akta, doneo je presudu U. 2044/05 od 4. novembra 2005. godine, kojom je poništio pobijano rešenje i predmet vratio istom organu na ponovno odlučivanje. Taj sud je ocenio da je pre donošenja odluke o poništavanju javne aukcije trebalo omogućiti podnosiocu učešće u postupku, radi utvrđenja činjenica iz kojih bi proizašla ocena da su učesnici aukcije narušili princip slobodne tržišne konkurencije.

U daljem toku postupka, Ministarstvo privrede je donelo još dva rešenja (21. jula 2006. godine i 26. aprila 2007. godine), kojima je odbilo prigovor podnosioca ustavne žalbe izjavljen protiv osporene odluke Agencije za privatizaciju. Vrhovni sud Srbije je navedena rešenja poništio presudama U. 4177/06 od 7. decembra 2006. godine i U. 4825/07 od 12. februara 2009. godine.

Ministarstvo ekonomije i regionalnog razvoja je rešenjem broj 023-02-35/2005-01 od 8. maja 2009. godine usvojilo prigovor podnosioca, poništilo osporenu odluku Agencije za privatizaciju i predmet vratilo prvostepenom organu na ponovno odlučivanje.

Podnosilac ustavne žalbe je 22. juna 2010. godine izjavio žalbu Ministarstvu ekonomije i regionalnog razvoja zbog nepostupanja Agencije za privatizaciju u ponovnom postupku, tražeći da drugostepeni organ sam reši ovu upravnu stvar. Do 10. marta 2014. godine, kada je Ustavnom sudu dostavljena „dokumentacija kojom Agencija za privatizaciju raspolaže”, nije bilo daljeg postupanja u ovom predmetu.

4. Odredbama Ustava, na čiju se povredu ustavnom žalbom ukazuje, utvrđeno je: da su pred Ustavom i zakonom svi jednaki i da svako ima pravo na jednaku zakonsku zaštitu, bez diskriminacije (član 21.); da svako ima pravo na sudsku zaštitu ako mu je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo zajemčeno Ustavom, kao i pravo na uklanjanje posledica koje su povredom nastale (član 22. stav 1.); da se pripadnicima nacionalnih manjina jemči ravnopravnost pred zakonom i jednaka zakonska zaštita i da je zabranjena bilo kakva diskriminacija zbog pripadnosti nacionalnoj manjini (član 76. st. 1. i 2.).

Za odlučivanje Ustavnog suda o ovoj ustavnoj žalbi od značaja su i sledeće odredbe zakona:

Zakonom o opštem upravnom postupku („Službeni list SRJ”, br. 33/97 i 31/01) propisano je: da se postupak mora voditi bez odugovlačenja i sa što manje troškova za stranku i druge učesnike u postupku, ali tako da se pribave svi dokazi potrebni za pravilno i potpuno utvrđivanje činjeničnog stanja i za donošenje zakonitog i pravilnog rešenja (član 14.); da kad drugostepeni organ utvrdi da su u prvostepenom postupku odlučne činjenice nepotpuno ili pogrešno utvrđene, da se u postupku nije vodilo računa o pravilima postupka koja su od uticaja na rešenje stvari, ili da je dispozitiv pobijanog rešenja nejasan ili je u protivrečnosti sa obrazloženjem, on će dopuniti postupak i otkloniti navedene nedostatke sam ili preko prvostepenog organa ili zamoljenog organa, a ako drugostepeni organ nađe da se na osnovu činjenica utvrđenih u dopunjenom postupku upravna stvar mora rešiti drukčije nego što je rešena prvostepenim rešenjem, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i sam rešiti upravnu stvar (član 232. stav 1.); da ako drugostepeni organ nađe da će nedostatke prvostepenog postupka brže i ekonomičnije otkloniti prvostepeni organ, on će svojim rešenjem poništiti prvostepeno rešenje i vratiti predmet prvostepenom organu na ponovni postupak, u kom slučaju je drugostepeni organ dužan svojim rešenjem da ukaže prvostepenom organu u kom pogledu treba dopuniti postupak, a prvostepeni organ je dužan u svemu da postupi po drugostepenom rešenju i da, bez odlaganja, a najkasnije u roku od 30 dana od dana prijema predmeta, donese novo rešenje (član 232. stav 2.).

Zakonom o upravnim sporovima („Službeni list SRJ”, broj 46/96), koji je važio u vreme donošenja presude Vrhovnog suda Srbije U. 2044/05 od 4. novembra 2005. godine, bilo je predviđeno: da ako drugostepeni organ nije u roku od 60 dana ili u zakonom određenom kraćem roku doneo rešenje po žalbi stranke protiv prvostepenog rešenja, a ne donese ga ni u daljem roku od sedam dana po ponovljenom traženju, stranka može pokrenuti upravni spor kao da joj je žalba odbijena (član 24. stav 1.); da kad sud poništi akt protiv koga je bio pokrenut upravni spor, predmet se vraća u stanje u kome se nalazio pre nego što je poništeni akt donesen, a ako prema prirodi stvari koja je bila predmet spora treba umesto poništenog upravnog akta doneti drugi, nadležni organ je dužan da ga donese bez odlaganja, a najdocnije u roku od 30 dana od dana dostavljanja presude, pri čemu je vezan pravnim shvatanjem suda, kao i primedbama suda u pogledu postupka (član 61.); da ako nadležni organ posle poništenja upravnog akta donese upravni akt protivno pravnom shvatanju suda ili protivno primedbama suda u pogledu postupka, pa tužilac podnese novu tužbu, sud će poništiti osporeni akt i, po pravilu, sam rešiti stvar presudom, a takva presuda u svemu zamenjuje akt nadležnog organa (član 62. stav 1.).

Uredbom o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom („Službeni glasnik RS”, br. 45/01, 45/02, 19/03, 59/04 i 98/04), koja je bila na snazi na dan održavanja predmetne javne aukcije, bilo je propisano: da domaća i strana pravna i fizička lica mogu učestvovati na aukciji, pored ostalog, ako su uplatili depozit (član 12. stav 2. tačka 3)); da Agencija može odlučiti da otkaže aukciju, ako na osnovu prijava oceni da je narušen princip slobodne tržišne konkurencije i o tome obaveštava zainteresovana fizička i pravna lica (član 17. stav 2.); da Agencija može odlučiti da poništi aukciju ako oceni da su učesnici na aukciji svojim ponašanjem narušili princip slobodne tržišne konkurencije (član 35a).

5. Ispitujući osnovanost ustavne žalbe sa stanovišta prava na suđenje u razumnom roku, zajemčenog članom 32. stav 1. Ustava, Ustavni sud je najpre konstatovao da je predmetni upravni postupak započeo podnošenjem prigovora podnosioca protiv odluke Agencije za privatizaciju broj 10-1764/04-1255/02 od 22. decembra 2004. godine, kojom je odlučeno o poništaju javne aukcije organizovane radi prodaje kapitala DP „B. b.” iz V. H. i da postupak odlučivanja o zakonitosti poništaja predmetne javne aukcije još nije pravnosnažno okončan.

Ustavni sud konstatuje da sama činjenica da postupak traje deset godina nakon pokretanja, može ukazivati na povredu označenog ustavnog prava. Međutim, polazeći od toga da je pojam razumnog trajanja upravnog postupka i upravnog spora relativna kategorija koja zavisi od niza činilaca, a pre svega od složenosti pravnih pitanja i činjeničnog stanja u konkretnom postupku, ponašanja podnosioca ustavne žalbe, postupanja upravnih i sudskih organa koji su vodili postupak, kao i značaja istaknutog prava za podnosioca, Ustavni sud je ispitivao da li su i u kojoj meri navedeni kriterijumi uticali na dugo trajanje postupka.

U tom smislu, Ustavni sud je ocenio da u osporenom postupku nije bilo složenih činjeničnih i pravnih pitanja, jer su nadležni organi bili dužni da utvrde da li su bili ispunjeni uslovi za poništavanje javne aukcije iz člana 35a tada važeće Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom.

Ispitujući postupanje upravnih i sudskih organa u ovoj pravnoj stvari, Ustavni sud je ocenio da je odbijanje nadležnog ministarstva, a potom i Agencije za privatizaciju, da postupe u skladu sa primedbama iznetim u presudama Vrhovnog suda Srbije prevashodni razlog dugog trajanja predmetnog postupka. Takođe, ovaj sud nalazi da je Vrhovni sud Srbije propustio da u smislu člana 62. tada važećeg Zakona o upravnim sporovima, presudom reši upravnu stvar, iako su za to bili ispunjeni uslovi. Polazeći od navedenih odredaba Uredbe o prodaji kapitala i imovine javnom aukcijom iz 2001. godine, Ustavni sud je utvrdio da je ocena Agencije za privatizaciju o narušavanju principa slobodne tržišne konkurencije mogla imati različite pravne posledice, u zavisnosti od toga da li je do toga došlo u fazi prijavljivanja ili održavanja javne aukcije, te da je poništavanje aukcije bilo moguće samo u slučaju da su učesnici na aukciji svojim ponašanjem narušili taj princip. Imajući u vidu da je jedini učesnik na predmetnoj javnoj aukciji bio podnosilac ustavne žalbe, po shvatanju ovog suda, nije bilo potrebno nalagati tuženom organu da donese novo rešenje, kako bi se u ponovnom postupku pred Agencijom za privatizaciju omogućilo podnosiocu učešće u postupku. Ovo stoga što je Agencija za privatizaciju bila ovlašćena jedino da otkaže javnu aukciju – ako je na osnovu prijava ocenila da je narušen princip slobodne tržišne konkurencije, a ne i da poništi održanu javnu aukciju iz tog razloga, na osnovu člana 35a navedene Uredbe. Ustavni sud je, s obzirom na izloženo, našao da je ocenjivanje zakonitosti novodonetih drugostepenih rešenja u upravnom sporu, dodatno produžilo trajanje predmetnog postupka.

Ustavni sud nalazi da je odluka o zakonitosti upravnog akta kojim je poništena predmetna javna aukcija, od velikog pravnog i materijalnog značaja za podnosioca ustavne žalbe, budući da je bio jedini učesnik aukcije i da je proglašen za kupca subjekta privatizacije.

Ocenjujući ponašanje podnosioca ustavne žalbe, Ustavni sud je imao u vidu specifičnost upravnog postupka, čiji tok u mnogome zavisi od aktivnosti stranke u tom postupku. Iz navoda ustavne žalbe i spisa predmeta proizlazi da podnosilac nije iskoristio sva dostupna pravna sredstva za ubrzanje postupka, jer je 22. juna 2010. godine izjavio žalbu zbog nepostupanja Agencije za privatizaciju u ponovnom postupku, ali nije, u skladu sa zakonom, podneo tužbu u upravnom sporu zbog nedonošenja odluke o njegovoj žalbi. Međutim, Ustavni sud je ocenio da u postupku u kome posle deset godina još nije pravnosnažno odlučeno o zahtevu podnosioca, njegov doprinos ne može predstavljati prihvatljivo opravdanje za nedelotvorno postupanje organa koji vode postupak.

Ustavnopravna ocena sprovedenog postupka u ovoj upravnopravnoj stvari, zasnovana na praksi Ustavnog suda, kao i praksi i kriterijumima Evropskog suda za ljudska prava, potvrđuje da je u konkretnom slučaju povređeno pravo podnosioca ustavne žalbe na suđenje u razumnom roku zajemčeno članom 32. stav 1. Ustava. Iz tih razloga, Ustavni sud je utvrdio povredu navedenog ustavnog prava i, saglasno odredbi člana 89. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu, usvojio ustavnu žalbu u delu kojim je osporeno trajanje upravnog postupka koji se vodi pred Agencijom za privatizaciju u predmetu broj 10-1764/04-1255/02, odlučujući kao u tački 1. izreke.

6. Na osnovu odredbe člana 89. stav 2. Zakona o Ustavnom sudu Ustavni sud je u tački 2. izreke naložio nadležnim organima da preduzmu sve mere kako bi se predmetni upravni postupak okončao u najkraćem roku. Na osnovu iste odredbe Zakona, Sud je u tački 4. izreke odlučio da se pravično zadovoljenje podnosioca ustavne žalbe zbog konstatovane povrede prava ostvari objavljivanjem ove odluke u „Službenom glasniku Republike Srbije”. Takva odluka je doneta u granicama zahteva postavljenog u ustavnoj žalbi, s obzirom na to da podnosilac ustavne žalbe nije zahtevao pravično zadovoljenje u vidu naknade nematerijalne štete.

7. Ispitujući postojanje pretpostavki za postupanje po delu ustavne žalbe izjavljenom protiv odluke Agencije za privatizaciju broj 10-1764/04-1255/02 od 22. decembra 2004. godine, Ustavni sud je utvrdio da je navedena osporena odluka poništena rešenjem Ministarstva ekonomije i regionalnog razvoja broj 023-02-35/2005-01 od 8. maja 2009. godine, te da više nije u pravnom prometu. Polazeći od navedenog, Ustavni sud je ocenio da nisu ispunjene Ustavom utvrđene pretpostavke za vođenje postupka i odlučivanje o ustavnoj žalbi u ovom delu. Stoga je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 36. stav 1. tačka 7) Zakona o Ustavom sudu, u ovom delu ustavnu žalbu odbacio, rešavajući kao u tački 3. izreke.

8. Na osnovu izloženog i odredaba 42b stav 1. Tačka 1), člana 45. tačka 9) i člana 46. tačka 9) Zakona o Ustavnom sudu i člana 89. Poslovnika o radu Ustavnog suda („Službeni glasnik RS”, broj 103/13), Ustavni sud je doneo Odluku kao u izreci.

Broj Už-2033/2011

Predsednik Veća,

Vesna Ilić Prelić, s.r.